Une réflexion d'ensemble inexistante, des dispositifs superposés sans cohérence, une stratégie d'intégration absente, une "résignation" manifeste face aux entrées irrégulières : la haute juridiction adresse une sévère critique des gouvernements successifs et constate une "situation de crise". Un navire sans cap ni capitaine. Un paquebot réduit, depuis trente ans, à louvoyer au gré des vents et des marées. La Cour des comptes, présidée par Philippe Séguin, adresse une critique en règle de la politique d'intégration menée par la France depuis trois décennies.
Dans un rapport qu'elle devait rendre public mardi 23 octobre, intitulé "L'accueil des immigrants et l'intégration des populations issues de l'immigration", elle met en cause l'absence de réflexion, les choix des différents gouvernements et les organismes publics chargés de les mettre en œuvre. Et décrit une "situation de crise" qui n'est pas le produit de l'immigration mais, insiste-t-elle, "le résultat de la manière dont l'immigration a été traitée".
La haute juridiction financière est sortie pour l'occasion de son rôle premier : l'évaluation de la gestion des administrations et organismes publics. Elle a réalisé une analyse fouillée, à la fois politique et sociologique, de l'immigration en France, des difficultés rencontrées par les populations et des solutions avancées tant en termes d'accueil des primo-arrivants que d'intégration des immigrés plus anciens. Elle s'est aussi intéressée aux réformes en cours et adresse de multiples recommandations.
A l'heure où l'on dénombre 3,2 millions d'étrangers en France et un flux de 100 000 à 150 000 entrées régulières chaque année depuis 1997, le rapport constate d'abord l'échec partiel du "modèle français d'intégration". Celui-ci serait devenu la simple annexe d'une politique de maîtrise des flux migratoires sans aucune prise en compte des conséquences sociales et personnelles. L'arrêt de l'immigration de main-d'œuvre et le passage à une immigration de peuplement, familiale et volontaire, n'ont pas été suivis d'une réorientation de ce schéma.
Pour les magistrats de la Cour, une "politique globale et cohérente d'intégration" était nécessaire. Or, mis à part les dispositifs d'accueil, les administrations successives ont fait relever l'essentiel des interventions en faveur des migrants du seul droit commun. "L'Etat (...) se limite à superposer des dispositifs, avec des allers-retours en matière d'accès et de séjour, en laissant l'intégration se faire elle-même". Même s'il souligne qu'une "politique globale et cohérente est désormais engagée", après le comité interministériel d'avril 2003, piloté par François Fillon, alors ministre des affaires sociales, le rapport souligne qu'elle n'est pas sortie de "l'ambiguïté" avec la mise en place d'un contrat d'accueil et d'intégration, destiné aux nouveaux entrants et dont ont été "exclus" les immigrés déjà installés.
Cette carence originelle a provoqué une "double hypothèque", selon les termes de la Rue Cambon : la concentration spatiale d'une partie importante des populations immigrées sur certains territoires et le poids de l'immigration irrégulière. La ségrégation urbaine s'est accrue dès 1974 avec la récession. Les immigrés, premières victimes des vagues de licenciements, ont majoritairement basculé dans la pauvreté. Un cercle vicieux s'est ensuite enclenché : concentration des populations pauvres, départ des mieux dotés, fermetures des commerces, dégradation de la qualité des logements, fuite scolaire... Autant de maux qui n'ont jamais été traités par une politique cohérente sinon de "résignation", estime la Cour.
L'immigration clandestine constitue la deuxième facteur d'"incohérence". Alors que l'ordonnance de 1945 qui régit le séjour sur le territoire sanctionne les entrées et séjours irréguliers, les politiques mises en place par les affaires sociales ont donné une série de protections et de droits aux étrangers clandestins. L'immigration irrégulière pose pourtant un "problème d'une réelle gravité", souligne la Cour, tant pour les intéressés eux-mêmes, vu leurs conditions de vie précaires et le racisme dont ils peuvent être victimes, que pour la collectivité, en "perturbant le fonctionnement du marché du travail".
FOYERS DEVENUS INADAPTÉS
La Cour des comptes tente ensuite d'examiner la situation sociale des immigrés et d'apprécier l'efficacité des politiques publiques. Avec une "impression générale que les résultats des efforts consentis sont peu probants". Trois secteurs - le logement, l'école et l'emploi - sont particulièrement illustratifs des blocages. Constatant que les politiques spécifiques se limitent à la gestion des foyers, "héritage des années 1960", et à l'hébergement des demandeurs d'asile, les magistrats dénoncent une politique du logement "largement hésitante".
Tout dispositif ciblé a été abandonné en 1997 avec la disparition du 1/9 prioritaire (système d'aide à la construction et au logement des familles immigrées) au profit d'un plan de rénovation des foyers de travailleurs immigrés qui a partiellement échoué : les foyers seraient désormais un "instrument inadapté et ségrégatif".
Plus grave, en l'absence de réflexion sur ce thème dans les politiques successives de la ville, l'accès des immigrés au logement social ou privé s'est dégradé. La Cour regrette que le comité interministériel du 10 avril 2003 ait laissé de côté cette dimension. Le rapport préconise une relance de l'offre de logements à loyers modérés - dont l'insuffisance est présentée comme un problème "majeur" - ainsi que le rétablissement de la commission interministérielle pour le logement des populations immigrées.
"ACCUEILLIR, VOIRE ATTIRER"
La spécificité des difficultés de l'intégration n'a pas davantage été prise en compte concernant l'école. Aux yeux de la Cour, les mesures proposées à ce sujet par le plan d'avril 2003 apparaissent comme autant de "pétitions de principe". Or les différences de parcours entre les enfants de parents français et ceux issus de familles d'origine étrangère sont visibles à toutes les étapes du cursus scolaire. Ainsi, la probabilité pour un élève de sixième de sortir du système sans qualification varie du simple au double (15,1 % contre 8,7 %) entre un enfant français et un enfant de famille étrangère. Ces "handicaps" frappent plus durement encore les jeunes nés à l'étranger ou ceux dont les parents sont originaires du Maghreb. La politique stricte de carte scolaire ne fait que "maintenir le statu quo" et alimenter la spirale de l'échec. Les magistrats réclament donc une "réflexion urgente sur le principe et les modalités de la sectorisation". Mais ils demandent, plus largement, que le ministère de l'éducation nationale intègre le traitement des difficultés de ce public "dans la hiérarchie de ses priorités". En prenant notamment en compte la présence de populations immigrées dans l'élaboration de la politique d'éducation prioritaire et l'octroi des aides individuelles.
Aucun traitement spécifique n'a été prévu non plus pour accéder à l'emploi, pourtant "facteur majeur d'intégration", remarque enfin la Cour. "L'emploi des immigrés ne figure que sous l'aspect de la lutte contre l'exclusion et les discriminations", souligne-t-elle. Les initiatives récentes comme les parrainages ou la promotion dans les entreprises "ne progressent pas". Or, la France "doit accueillir, voire attirer, les personnes nécessaires dans certaines branches ou certains métiers", plaide-t-elle, citant notamment le bâtiment, la restauration, les hôpitaux et les services aux personnes.
Pour "améliorer la place des demandeurs d'emploi étrangers dans la file d'attente", elle préconise plusieurs pistes comme une extension des autorisations de travail dans certaines professions déficitaires, l'assouplissement des procédures dans le secteur public hospitalier, l'obligation de recruter parmi les immigrants présents sur le territoire pour les employeurs sollicitant une autorisation d'embauche d'un travailleur étranger. Ou encore la signature de conventions de branches pour lier contrat de travail et mesures d'accompagnement social et culturel.
Plus globalement, le rapport préconise la mise en place d'une "autorité interministérielle" chargée de coordonner l'ensemble des politiques. La direction des populations et migrations du ministère de la cohésion sociale pourrait jouer ce rôle.
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